Rapport d'observation de la défenseure fédérale du logement : Logement des Inuits

En vertu de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, la défenseure fédérale du logement (la défenseure) a l’obligation légale de s’engager auprès des « détenteurs de droits » ou des personnes dont le droit à un logement convenable a été enfreint, comme celles qui ne sont pas logées ou dont le logement est précaire. Dans le cadre de ce mandat, la défenseure s’est rendue au Nunavut et au Nunatsiavut, le territoire traditionnel des Inuits du Labrador, pour écouter, observer et témoigner des problèmes de logement auxquels sont confrontés les Inuits non logés et logés de manière précaire dans les deux régions.

Ce rapport est un résumé de ce que la défenseure a entendu et vu. Il ne s’agit pas d’une analyse exhaustive des problèmes, mais plutôt de mettre en lumière les expériences et les observations des détenteurs de droits, des représentants du gouvernement inuit, des prestataires de services et d’autres personnes.

Le droit à un logement adéquat est une obligation affirmée dans les normes internationales en matière de droits de la personne, y compris dans les traités que le Canada a signés et ratifiés. Avec la Loi sur la stratégie nationale sur le logement, le droit à un logement adéquat est désormais inscrit dans le droit canadien. Reconnaître le logement comme un droit de la personne signifie que les gouvernements, à tous les niveaux, ont l’obligation légale de respecter, de protéger et de mettre en œuvre ce droit pour tous et toutes, sans discrimination. Ces obligations sont renforcées à l’égard des personnes vulnérables face aux violations des droits de la personne.

Ce rapport confirme ce que les Inuits disent depuis des décennies : le droit des Inuits à un logement convenable est enfreint. Aucun des sept éléments du droit au logement reconnus par le droit international – sécurité d’occupation, disponibilité des services de base, capacité de paiement, habitabilité, accessibilité, emplacement en fonction des besoins et respect du milieu culturel – n’est respecté au Nunatsiavut ou dans le Nunavut.

La grave pénurie de logements adéquats signifie que de nombreux habitants du Nunatsiavut et du Nunavut n’ont pas accès à un logement de base. Certains sont sur des listes d’attente depuis des années. Il est difficile d’évaluer l’ampleur de ce déficit. L’ampleur du phénomène est cachée dans les niveaux élevés de surpeuplement et dans le nombre d’Inuits contraints de quitter leur communauté d’origine. En outre, les Inuits qui disposent d’un logement se voient souvent refuser la sécurité d’occupation. Selon le Conseil exécutif du Nunatsiavut, 78 % de la population n’a pas accès à une assurance habitation. Les Inuits des deux régions sont confrontés à un manque d’accès aux services financiers en général, avec des coûts hypothécaires élevés et des prêts avec des conditions abusives qui conduisent à l’endettement, au défaut de paiement et à la perte du logement.

Deuxièmement, les services de base essentiels au droit au logement, comme l’eau et les installations sanitaires, ne sont pas disponibles pour de nombreux Inuits. Au Nunatsiavut, la défenseure a visité deux maisons dépourvues d’accès à l’eau ou aux installations sanitaires, où les habitants devaient s’en remettre à leur famille ou aux services communautaires voisins pour l’assainissement de base et la préparation des aliments. Ces deux maisons ne sont pas des cas isolés. Au Nunavut, la défenseure a appris que le manque d’infrastructures adéquates en matière d’eau et d’installations sanitaires empêchait la construction de nouveaux logements, tout en exposant les ménages actuels à des pénuries d’eau récurrentes. Dans les deux régions, la défenseure a également entendu parler de ménages incapables de chauffer leur maison, un problème alarmant dans le climat extrême du Nord.

En outre, les logements au Nunavut et au Nunatsiavut ne sont pas abordables. Les coûts d’entretien pour les Inuits du Labrador sont exorbitants, rendant les réparations totalement hors de prix pour certains, bien qu’un nouveau programme de soutien du gouvernement du Nunatsiavut espère résoudre ce problème. Les Inuits du Labrador qui quittent le Nunatsiavut pour trouver un logement sont également confrontés à de graves problèmes d’accessibilité, en particulier à Happy Valley-Goose Bay. Au Nunavut, la défenseure a entendu parler du niveau élevé des arriérés de loyers et de services publics, qui s’élèvent à des millions dans certaines communautés. Ces chiffres mettent en évidence les nombreuses pressions sociales et économiques qui contribuent à l’incapacité de payer le loyer, comme les coûts élevés de l’alimentation et des services publics.

Le plus alarmant est peut-être le manque de logements habitables pour les Inuits, qui a des répercussions non seulement sur le droit au logement, mais aussi sur le droit des Inuits à jouir du meilleur état de santé physique et mentale possible. Au Nunatsiavut, le délabrement extrême, la moisissure, la surpopulation et les problèmes de sécurité incendie constituent une menace imminente et permanente pour la vie, la sécurité et la dignité de nombreux Inuits. Au Nunavut, les budgets communautaires limités pour les réparations et l’entretien signifient que de nombreux Inuits vivent dans des logements qui ne sont pas en bon état. Les moisissures sont également un problème omniprésent. La surpopulation a des conséquences graves sur la santé mentale et physique, y compris la propagation de la tuberculose. En 2021, le taux de tuberculose d’une communauté du Nunavut était l’un des plus élevés au monde. Dans les deux régions, la défenseure a appris que les problèmes d’habitabilité imputables à des constructions inadéquates sont désormais exacerbés par le dégel du pergélisol accéléré par le changement climatique, qui provoque l’effondrement de certaines maisons.

Les difficultés de logement sont encore plus grandes pour certains Inuits. Dans les deux régions, la défenseure a appris que les personnes âgées et les personnes handicapées n’avaient pas accès à des logements accessibles. Les femmes, en particulier les mères célibataires avec enfants, n’ont pas non plus accès à un logement qui répond à leurs besoins, ce qui les expose au risque de perdre leurs enfants. La défenseure a également entendu parler des options limitées dont disposent les femmes fuyant la violence familiale au Nunavut. Les personnes confrontées à des problèmes de santé mentale et de toxicomanie se heurtent également à de sérieux obstacles en matière de logement dans les deux régions, et finissent souvent par ne pas être logées.

L’emploi et les services de base tels que la garde d’enfants, l’éducation et les soins de santé ne sont souvent pas disponibles dans les endroits où vivent de nombreux Inuits. Dans les deux régions, la défenseure a entendu dire que les jeunes quittaient la région par manque de possibilités. Certains Inuits sont contraints de quitter leur famille et leur communauté et de parcourir de longues distances pour accéder aux traitements médicaux et aux soins dont ils ont besoin. Il s’agit notamment des aînés et des personnes qui recherchent un soutien en matière de santé mentale ou un traitement pour des problèmes de toxicomanie.

Enfin, les Inuits des deux régions n’ont pas accès à des logements adaptés culturellement qui leur permettraient de conserver des pratiques culturelles essentielles telles que la chasse et la pêche. Les logements étant souvent construits à proximité les uns des autres, nombreux sont ceux qui ne disposent pas d’espace ou d’installations leur permettant d’entreposer et d’entretenir un camion, un véhicule tout terrain, un bateau ou une motoneige qu’ils utilisent pour se rendre sur le terrain. Il n’y a pas non plus d’espace pour transformer le poisson ou les phoques.

La crise du logement à laquelle sont confrontés les Inuits est le résultat direct du colonialisme et de l’incapacité stupéfiante des gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux qui se sont succédé pendant de nombreuses décennies à investir dans le droit des Inuits à un logement adéquat et à le respecter. Dans les deux régions, la défenseure a appris que les conditions de logement actuelles sont directement liées à l’histoire des déplacements forcés et de la violence coloniale, ainsi qu’à des décennies de sous-financement.

L’engagement de la défenseure auprès des Inuits et de leurs gouvernements est l’occasion d’aborder ces enjeux de longue date et de faire en sorte que tous les gouvernements prennent les mesures nécessaires pour faire respecter le droit au logement de tous les Inuits, ainsi que les droits connexes des Inuits à des politiques et des programmes de logement autodéterminés et autogérés.

En reconnaissance des droits inhérents des peuples autochtones et des engagements énoncés dans la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, le texte et les recommandations de ce rapport ont été élaborés en collaboration avec les entités dirigeantes inuites. Le rapport contient également des recommandations propres aux conditions de logement et aux considérations relatives aux droits de la personne au Nunavut et au Nunatsiavut séparément.

Tous les gouvernements devraient répondre à cet appel pour faire respecter le droit fondamental de la personne à un logement adéquat au Nunatsiavut et au Nunavut. Les recommandations ci-dessous visent à tracer une voie claire pour y parvenir.

Recommandations générales

• Conformément aux droits à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale, le gouvernement fédéral devrait transférer aux gouvernements inuits la compétence en matière de programmes et de services de logement inuits, tout en veillant à ce que le financement du logement des Inuits soit adapté aux besoins de ces derniers comme suit :
  • En collaboration avec les gouvernements inuits, établir des niveaux de financement appropriés pour les programmes de logements inuits qui tiennent compte des réalités du Nord ainsi que des pratiques et des valeurs culturelles inuites, avec des indexations de programme intégrées qui tiennent compte de l’inflation et de la croissance de la population.
  • En collaboration avec les gouvernements inuits, établir un processus de transfert de la gestion et du contrôle des fonds des programmes de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) et d’autres programmes existants aux gouvernements inuits, selon les méthodes qu’ils préfèrent.
• Tous les ordres de gouvernement doivent reconnaître publiquement que le logement est un droit de la personne et veiller à ce que cette reconnaissance soit prise en considération dans l’élaboration de leur législation, de leurs politiques et de leurs programmes.
• Parallèlement au Bureau du défenseur fédéral du logement, les gouvernements provinciaux, territoriaux et inuits devraient envisager la création des postes de défenseurs ou d’ombuds inuits indépendants pour le logement afin d’amplifier la voix des Inuits et de leurs municipalités dans la création opportune d’un système de logement respectueux des droits et adapté sur le plan culturel, ainsi que d’assurer la surveillance des efforts visant à faire respecter le droit au logement pour les Inuits.
• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient travailler en consultation et en coopération avec les organisations régionales inuites pour élaborer et mettre en œuvre des options de logement qui comblent les lacunes actuelles dans le continuum du logement et garantissent que les personnes dans toutes les circonstances et à toutes les étapes de la vie ont accès à un logement sûr, adéquat et abordable, y compris :
  • Prendre des mesures urgentes pour soutenir la construction immédiate de logements pour les personnes âgées et de centres de soins de longue durée afin que les Inuits puissent vieillir dans la dignité au sein de leurs communautés;
  • Améliorer l’accès aux logements de transition et aux logements supervisés pour les Inuits qui ont besoin d’un logement avec des services de soutien;
  • Augmenter le nombre de refuges d’urgence dans les communautés inuites pour les hommes, les femmes et les jeunes;
  • Construire des logements locatifs abordables spécialement conçus pour les Inuits souhaitant vivre de manière indépendante, ainsi que des voies d’accès à la propriété à un prix abordable.
  Dans le cadre de ces solutions en matière de logement, les gouvernements devraient soutenir le développement d’entreprises locales de construction, les possibilités de formation professionnelle ainsi que l’accès aux biens et aux matériels, ainsi que veiller à ce que les investissements dans le logement soient investis et conservés dans l’économie de la communauté.
• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient travailler en consultation et en coopération avec les organisations régionales inuites pour élaborer des plans de traitement de la toxicomanie qui garantissent l’accès au traitement au Labrador et au Nunavut.
  • Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient s’assurer que chaque hameau ait accès à un centre de bien-être communautaire qui offrirait un soutien continu aux personnes retournant dans leur communauté d’origine après avoir participé à un programme de lutte contre la toxicomanie ailleurs, comme un centre régional.
• Pour que les communautés inuites se débarrassent de la tuberculose d’ici 2040, voire plus tôt, les gouvernements le fédéral, provinciaux et territoriaux devraient allouer les fonds nécessaires pour permettre aux gouvernements inuits de donner la priorité à la construction de nouveaux logements et de garantir un soutien solide en matière de santé dans les régions touchées par des épidémies de tuberculose.
  • Il faudrait accorder la priorité aux petits centres où sévit la tuberculose pour la construction de nouveaux logements, ainsi que de services de soutien dynamiques en matière santé, afin de garantir que la crise de la tuberculose est résolue et qu’il n’y a pas d’autres pertes de vies humaines.
• En répondant à la crise des femmes et des filles autochtones disparues et assassinées, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent prendre en compte l’importance du droit au logement pour assurer la sécurité des femmes et des filles inuites, y compris comme suit :
  • Appuyer une approche coordonnée et convenablement financée pour la construction d’un réseau de refuges sûrs pour les femmes et les enfants inuits fuyant la violence familiale;
  • Étendre la mise en œuvre de programmes comme l’Initiative de maisons d’hébergement et de logements de transition afin de garantir que chaque communauté dispose d’un refuge pour les familles et d’un projet de logement de transition;
  • Financer la formation pour que les communautés aient la capacité de gérer des refuges avec un personnel inuit local qualifié, ayant une formation sur les réponses tenant compte des traumatismes;
  • Conformément aux droits des Inuits à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale, veiller à ce que les gouvernements inuits disposent d’un financement adéquat pour mettre en œuvre les programmes et services liés à la violence contre les femmes et les filles inuites.
• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient appuyer d’autres efforts de recherches sur les besoins des Inuits en matière de logement, en collaboration avec les institutions inuites autonomes, y compris comme suit :
  • Demander à la SCHL de mener des recherches, en partenariat avec les organisations régionales inuites, sur le logement et l’itinérance, y compris sur la gouvernance et les solutions techniques, en veillant à ce que les données recueillies appartiennent aux Inuits et soient contrôlées par ceux-ci;
  • Fournir un financement pour l’innovation afin d’encourager les organisations régionales inuites à mener davantage de recherches dans le Nord pour répondre aux besoins des habitants de la communauté.
• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient appuyer la création d’un forum annuel ou semestriel sur les pratiques exemplaires de construction inuits, semblable à la Conférence technique sur le logement des Premières Nations. Ce forum pourrait permettre :
  • aux régions inuites de discuter de l’élaboration de pratiques exemplaires en matière de logement et de construction dans le Nord afin de mieux prendre en compte l’accessibilité pour les personnes âgées ou souffrant d’un handicap physique, les besoins culturels et l’adaptation au changement climatique;
  • de présenter de recherches de pointe et de discuter des pratiques exemplaires pour composer avec les problèmes systémiques de logement qui ont une incidence sur la santé des Inuits;
  • favoriser des innovations en matière de planification communautaire et de conception et d’entretien des logements.

Recommandations du Nunatsiavut

• Avec le gouvernement du Nunatsiavut, les gouvernements fédéral et provincial devraient organiser deux fois par année une table ronde sur le logement au Nunatsiavut afin de discuter de la gestion des cas de logement et des solutions ainsi que de collaborer à cet égard.
  • Alors que les fournisseurs de services du Nunatsiavut s’efforcent de répondre aux besoins urgents en matière de logement individuel avec des ressources et une offre de logement limitées, les organismes fédéraux et provinciaux doivent être considérablement présents pour aider et coordonner le financement et les services de soutien supplémentaires.
  • Les gouvernements provinciaux et fédéral devraient assurer une plus grande présence de hauts fonctionnaires à ces tables.
  • Les solutions devraient être ciblées afin de combler les lacunes du continuum du logement dans les cinq communautés inuites par la construction de logements spécifiques et le développement d’entreprises de construction locales, des possibilités de formation professionnelle et un soutien à l’accès aux biens et aux matériaux.
• Les gouvernements fédéral et provincial devraient soutenir un programme d’élimination des moisissures, élaboré en collaboration avec le gouvernement du Nunatsiavut.
  • Dans le cadre du programme d’élimination des moisissures, préparer une offre de logements communautaires pour offrir des résidences temporaires aux ménages qui doivent être relogés pendant les travaux de rénovation ou pour éviter l’exposition à la moisissure. Le transfert des unités provinciales (qui attendent maintenant d’être réparées) pourrait servir d’espace de transition immédiat pour permettre le démarrage rapide d’un programme d’élimination des moisissures. Cependant, tout transfert devrait garantir que les logements sont habitables et respectent les droits de la personne des habitants.
• Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada devrait veiller à ce qu’il n’y ait pas de discrimination dans l’accès aux prêts et aux assurances pour les Inuits du Labrador.
  • Le gouvernement fédéral devrait procéder à une évaluation des expériences individuelles et collectives de refus de service et de manque d’accès à des produits hypothécaires ou d’assurance sur mesure.
  • Dans le cadre de cette évaluation, le gouvernement fédéral devrait envisager de financer la création d’une compagnie d’assurance appartenant aux Inuits, financée par le fonds pour le logement des Inuits, afin de remédier aux pratiques bancaires discriminatoires.
• Le gouvernement provincial devrait, conformément au droit au logement, veiller à ce que tous les logements appartenant à la province ou gérés par elle soient habitables et entièrement accessibles, et que des réparations soient effectuées en temps opportun afin que les logements vacants puissent être occupés dans le contexte de la crise du logement à laquelle les Inuits sont confrontés.

Recommandations du Nunavut

• Le gouvernement fédéral doit reconnaître sa responsabilité fiduciaire en matière de logement des Inuits et honorer la promesse de traité faite aux Inuits lorsqu'ils ont été contraints de s'installer dans les colonies. La responsabilité fiduciaire du Canada en matière de logement des Inuits est illustrée par les assurances et les promesses faites aux Inuits qu'ils n'auraient à payer qu'un loyer nominal à perpétuité, dans le cadre de l'effort global déployé dans les années 1950 et 1960 pour contraindre les Inuits à un mode de vie sédentaire.
• Le gouvernement fédéral devrait s’engager avec le Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) et les associations inuites régionales dans un processus de co-conception et d’élaboration de programmes de logement adaptés aux réalités du Nunavut. Trop souvent, les régions du Nunavut et Inuits ne sont pas en mesure de participer aux programmes nationaux de logement parce que ceux-ci sont conçus dans une perspective du sud et généralement destinés aux grands centres urbains. Le Nunavut doit avoir accès à des programmes qui tiennent compte des réalités de l’Arctique en matière de logistique, de capacité et de climat.
• Le gouvernement du Nunavut devrait revoir sa relation avec les organismes locaux d’habitation et le rôle de ces derniers dans la fourniture de logements au niveau communautaire. La relation contractuelle entre les organismes locaux d’habitation et la Société d’habitation du Nunavut est trop étroite et trop lourde sur le plan administratif. Le gouvernement du Nunavut devrait examiner comment il peut accroître l’autorité et le pouvoir de décision des organismes locaux d’habitation en ce qui concerne la fourniture de logements dans leurs communautés. Davantage de formation, de soutien administratif et de budget sont nécessaires pour permettre aux organismes locaux d’habitation de devenir des acteurs efficaces dans la recherche de solutions locales en matière de logement.
• Le gouvernement du Nunavut devrait veiller à ce que les organismes locaux d’habitation disposent des ressources nécessaires pour s’acquitter de leurs obligations contractuelles. Une première étape pour accroître l’autonomie et la capacité des organismes locaux d’habitation à contribuer efficacement aux solutions de logement au niveau communautaire consiste à réviser la formule de financement des organismes locaux d’habitation, qui n’a pas été revue depuis dix ans. La nouvelle formule devrait être recalculée sur la base d’une comptabilité analytique complète afin de garantir que les organismes locaux d’habitation disposent d’un financement adéquat et approprié pour remplir leur mandat. La nouvelle formule devrait être liée à la publication de plans d’entretien annuels locaux, régionaux et territoriaux démontrant et communiquant un plan global de gestion du cycle de vie pour l’ensemble du parc de logements publics.
• Le gouvernement fédéral devrait collaborer avec la NTI et le gouvernement du Nunavut pour soutenir la mise en œuvre d’une approche stratégique à long terme visant à garantir le droit des Inuits au logement, y compris:
  • Mettre fin à l'inégalité entre le Nunavut et le reste de l'Inuit Nunangat en ce qui concerne les contributions fédérales au financement du logement fondé sur les distinctions et concevoir conjointement avec NTI un fonds pour le logement inuit afin de soutenir l'intervention soutenue des Inuits du Nunavut dans la crise du logement du territoire.
  • Élaborer, en collaboration avec le gouvernement du Nunavut et NTI, un plan de mise en œuvre coordonné fondé sur le Plan Nunavut 3000 du gouvernement du Nunavut et l'Angirratsaliulauqta - Nunavut Inuit Housing Action Plan de NTI, qui fournira une approche réaliste pour réaliser les investissements dans le logement pour les Inuits jusqu'au budget 2022 et la Stratégie nationale sur le logement d'ici 2030.
  • Élaborer, en collaboration avec NTI et le gouvernement du Nunavut, une formule de financement ou une autre forme de mécanisme de financement à long terme qui apportera clarté et confiance dans la planification de la mise en œuvre soutenue et continue des initiatives en matière de logement au fil du temps, nécessaires pour éliminer la crise du logement au Nunavut. Un tel mécanisme de financement devrait être suffisamment solide pour répondre aux besoins d'investissement et de fonctionnement.
• Reconnaissant que le logement est un déterminant social de la santé, le gouvernement fédéral et le gouvernement du Nunavut devraient soutenir et aider la NTI à élaborer un indice de logement durable pour les Inuits du Nunavut afin d’évaluer les besoins en matière de logement ainsi que de déterminer et d’élaborer des continuums de logement adaptés à chaque communauté.
• Le gouvernement fédéral et le gouvernement du Nunavut devraient veiller à ce que chacune des 25 communautés du Nunavut dispose d’une infrastructure sociale adéquate, afin de garantir que les jeunes Inuits aient toutes les chances de terminer leurs études, mais aussi de construire la vie qu'ils souhaitent pour eux-mêmes.